托底是社會政策領域里的一個常見概念。2013年4月，中共中央政治局常委會會議明確了“社會政策要托底”的發(fā)展思路，旨在保障公民的基本權利。適齡兒童少年接受義務教育的權利是公民最基本的權利之一，義務教育托底是社會政策托底不可或缺的內容。

作為均衡發(fā)展的高級階段，義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展階段的短板與此前的基本均衡階段已不相同，須從教育資源配置水平、學校管理水平和教學質量三個方面進行分析，針對性地采取更加精準的托底策略。

    托底重點1：

    資源配置水平低的學校及區(qū)域

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展階段對學校的硬件資源配置要求，不再是原來的基本辦學標準，而是根據(jù)時代發(fā)展需要對教育現(xiàn)代化信息技術、功能場室、儀器設備等配備提出了更高的要求?！皩W生擁有網絡多媒體教室數(shù)”“學校音樂、美術專用教室配備”等內容已納入優(yōu)質均衡縣（市、區(qū)）評估范圍。

在教師資源的配備上，對教師的專業(yè)結構、專業(yè)水平、學歷水平提出了更高的要求，如“高于規(guī)定學歷教師數(shù)”“縣級以上骨干教師數(shù)”“學生擁有體育、藝術（美術、音樂）專任教師數(shù)”等指標已經成為優(yōu)質均衡縣（市、區(qū)）評估的內容。

總之，教育資源配置水平低的學校以及區(qū)域就是義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展階段的短板，是需要托底的對象。

托底的方式須根據(jù)優(yōu)質均衡區(qū)域資源配置要求，對存在短板的學?；騾^(qū)域給予補償性經費及人員配備。托底所需經費，可以通過加大市級統(tǒng)籌力度、區(qū)域內提高財政投入比例，多元籌資等方式來籌措。所需教師資源，可以通過完善區(qū)域或學校教師配備及發(fā)展政策，推動區(qū)域內骨干教師合理流動、學校內部人才培養(yǎng)和外部人才引進相結合等方式來實現(xiàn)。

廣州市在推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展過程中把提高教育資源配備水平放在重要位置。

2016年開始實施中小學校三年提升計劃，通過新改擴建項目、中小學?；A教育設施提升項目、校園功能微改造項目，補齊辦學硬件短板；引育并舉，加大教師配備力度，通過推進中小學教師“區(qū)管校聘”管理改革及“廣州百名校長名校跟崗訪學計劃”“廣州教育家培養(yǎng)工程”“百千萬人才培養(yǎng)工程”等措施，在補短板的同時，建設與義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展相匹配的高素質專業(yè)化教師隊伍。

托底重點2：

    管理水平較弱的學校及區(qū)域

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展對學校管理水平有了更高的要求。2017年教育部印發(fā)的《義務教育學校管理標準》，通過保障學生平等權益、促進學生全面發(fā)展、引領教師專業(yè)進步、提升教育教學水平、營造和諧美麗環(huán)境、建設現(xiàn)代學校制度等6大管理職責、22項管理任務、88條具體內容，明確了學校的管理標準。

學校管理由一項項具體的管理內容組成，管理水平的高低受管理理念、教育教學管理制度建設、管理手段等方面的影響，并直接影響著學校的整體辦學水平。

目前我國尚未出臺專項的義務教育學校管理水平評估辦法和制度，但各地教育管理部門根據(jù)學校的教育效果、社會對學校辦學的認可度等方面對轄區(qū)內的學校辦學水平、管理水平高低給予判斷。

管理水平弱的學校及區(qū)域是義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的短板，是需要托底的對象。托底的方式通常是通過委托管理、學區(qū)管理、組建教育聯(lián)盟和教育集團等形式，實現(xiàn)教育資源的重新布局和優(yōu)化，形成強校扶持、推動、帶動弱校的良性發(fā)展機制。

廣州市通過中心城區(qū)優(yōu)質教育資源向外圍區(qū)域輻射的方式，提高外圍城區(qū)的學校管理水平和區(qū)域辦學水平。

如廣州市第二中學、廣州大學附屬中學托管南沙區(qū)學校，廣雅中學、市鐵一中、市六中分別到白云區(qū)、花都區(qū)和從化區(qū)新建校區(qū)，廣州市向天河區(qū)輸出廣州中學、廣州奧林匹克中學校名品牌，形成了每個外圍城區(qū)均有一所市屬優(yōu)質學校輻射的新局面。

集團化辦學、學區(qū)化管理也是廣州市優(yōu)質教育資源輻射的重要方式，目前，廣州市已組建教育集團36個、學區(qū)82個。

    托底重點3：

    教學質量相對較低的學校及區(qū)域

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展是為了保障學生接受有質量的義務教育，而學業(yè)質量是教育質量的重要組成部分，是教育效果的重要體現(xiàn)形式。在區(qū)域學業(yè)質量監(jiān)測中，那些學生總體學業(yè)成績明顯落后的學校及區(qū)域就是義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的短板，是需要托底的對象。

對教學質量低的學校的托底方式，和一般意義上的薄弱學校改造大體相當，很多教育研究者對薄弱學校改造提出了很多思路，國外的經驗也可以借鑒，如美國薄弱學校改造的書面警告、技術支持、追加資助、制度改進計劃等扶持策略，以及重建、接管等制裁策略。

廣州市對改善教學質量低的學校探索了一條教科研精準幫扶路徑。2015年，廣州市啟動了依托廣州市教育研究院教科研力量的“步步高工程”，對部分區(qū)域教學質量相對落后的學校給予教科研幫扶。

2018年，“廣州實驗教育集團從化溫泉教育集群”正式掛牌。該項目以從化區(qū)溫泉鎮(zhèn)6所區(qū)屬公辦小學和兩所區(qū)屬公辦初中學校為對象，以“6+2”為實驗區(qū)，搭建以教研機構為龍頭，市、區(qū)、校三位一體的學科教學平臺。

此外，遴選廣州市天河區(qū)匯景實驗學校等市區(qū)優(yōu)質學校，基于現(xiàn)代信息技術，支持“6+2+N”項目學校實現(xiàn)3個同步：同步課堂、同步練習、同步測試。

廣州市海珠區(qū)教育發(fā)展中心針對本區(qū)部分學校一線教師課堂教學針對性不強、教學質量不高的現(xiàn)實，組織區(qū)內部分學校組建校際教研聯(lián)盟，遵循“交流、合作、多贏、共進”的原則，組織成員學校開展語文、數(shù)學、英語、思品、物理、化學等6科聯(lián)合教研活動，得到廣泛的社會認同。

廣州市天河區(qū)教學研究室采用加大全學科教學指導力度，開展“大集備”教研活動等方式對區(qū)內教學質量偏低的學校進行教研幫扶，取得了良好的教育效果。

在義務教育均衡發(fā)展的不同階段，教育的底部一直存在，托底是推進義務教育均衡發(fā)展的重要方式。

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展過程中的精準托底，不是一般意義上的教育救助、教育扶困，是積極的教育政策托底，通過對教育短板的補償性提升，使教育資源更加充足、教育管理更加優(yōu)質、教育質量全面提高，最終實現(xiàn)教師專業(yè)成長、學生享有公平而有質量的義務教育。（作者系廣州市教育研究院副研究員）

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    托底策略發(fā)揮了哪些作用

從2000年“兩基”戰(zhàn)略目標的初步實現(xiàn)，到今天義務教育優(yōu)質均衡縣（市、區(qū)）的創(chuàng)建，我國義務教育均衡發(fā)展經歷了一個動態(tài)的發(fā)展過程。從教育政策的視角，我國義務教育均衡發(fā)展可以分為初步均衡、基本均衡和優(yōu)質均衡3個推進階段，托底策略在義務教育均衡發(fā)展的每個階段都發(fā)揮了重要的作用。

    初步均衡推進階段

    （2000年—2012年）

義務教育初步均衡推進階段是從2000年我國“兩基”戰(zhàn)略目標初步實現(xiàn)后開始的。此階段，我國推出了一系列推動義務教育均衡發(fā)展的法律及政策性措施。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》印發(fā)，通過經費保障措施，縮小城鄉(xiāng)義務教育差距；2009年，義務教育學?？冃ЧべY分配政策率先實施，義務教育學校教師待遇得到進一步的保障等。

義務教育初步均衡推進階段的目標是鞏固“兩基”成果，解決“有學上”的問題。發(fā)展的重心是通過促進區(qū)域均衡，特別是中西部均衡和城鄉(xiāng)均衡，保障適齡兒童少年最基本的受教育權利。從教育公平的角度來看，義務教育初步均衡推進階段解決的是入學機會的公平問題，屬于起點公平的范疇。在這一階段，義務教育的“底部”很大，涵蓋中西部及農村等廣闊的區(qū)域，托底的方式主要是將教育經費等資源向底部區(qū)域傾斜。

    基本均衡推進階段

    （2012年—2020年）

義務教育基本均衡推進階段從2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》出臺開始。同年，《教育部關于印發(fā)〈縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法〉的通知》，建立了縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估制度。

截至2018年，全國累計有2717個縣（市、區(qū)）通過國家督導評估，占全國總縣（市、區(qū)）數(shù)的92.7%，16個?。▍^(qū)、市）整體通過認定。根據(jù)國家部署，到2020年，全國義務教育實現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達到95%，屆時義務教育基本均衡階段結束。

在基本均衡推進階段，我國推進義務教育均衡發(fā)展的基本目標是從“有學上”到“上好學”，讓適齡兒童少年享有符合國家辦學標準的義務教育。

具體目標為每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障；教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規(guī)定課程；教師配置更加合理，提高教師整體素質；學校班額符合國家規(guī)定標準，消除“大班額”現(xiàn)象。

發(fā)展的重心是通過推進學校標準化建設，保障適齡兒童少年接受標準化基礎上的義務教育。

從教育公平的角度來看，義務教育基本均衡推進階段解決的主要是教育過程的公平問題，重心從起點公平向過程公平過渡。這一階段，義務教育的“底部”是辦學基本標準未達標的學校及區(qū)域，托底的方式主要是通過教育政策將資源向辦學未達標的學校及區(qū)域傾斜。

    優(yōu)質均衡推進階段

    （2017年—2035年）

就全國層面而言，義務教育優(yōu)質均衡推進階段從2017年教育部發(fā)布《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》開始。在地方上，一些省、市提前開啟了義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的探索之路。

如上海市于2014年通過“全國義務教育發(fā)展基本均衡縣（區(qū)）”督導評估驗收，自然過渡到從“基本均衡”向“優(yōu)質均衡”的發(fā)展新階段。

再如，2010年，江蘇省無錫市印發(fā)《市政府關于加快推進全市義務教育高位均衡發(fā)展的意見》；2016年，《廣州市人民政府辦公廳關于進一步推動全市義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展的實施意見》出臺。

在優(yōu)質均衡推進階段，目標是為適齡兒童少年提供公平而有質量的義務教育。與初步均衡、基本均衡相比，優(yōu)質均衡是均衡發(fā)展的高級階段，其發(fā)展的重心是提高教育資源配置水平、學校管理水平、教學質量等，為學生提供更具個性、更富特色、更高質量的教育。

從教育公平的角度來看，優(yōu)質均衡追求的是教育結果的公平，是保障人人享有高質量義務教育的權利。這一階段，義務教育的“底部”不再是大面積的區(qū)域，對焦的不再是基本辦學標準，也不再是某個特殊群體，而是基本均衡推進階段遺留下來的各區(qū)域、各學校所存在的發(fā)展短板。這個短板是具體的、個性化的，而不是千篇一律的。托底的方式主要是對具體短板進行補償性提升，即精準托底。（肖秀平）

《中國教育報》2019年06月11日第5版